2. Ágrip um helstu niðurstöður

2.1 Nokkur orð

Starf rannsóknarnefndar um Íbúðalánasjóð o.fl. byggðist á þingsályktun frá 17. desember 2010. Ályktunin er ekki hnitmiðuð að efni heldur veitti hún ákveðið svigrúm sem óhjákvæmileg reyndist vera að nýta, m.a. vegna þess að margt varð á vegi nefndarinnar sem hún taldi alvarlegt og sem ástæða væri til að rannsaka og gera opinbert. Umfang rannsóknarinnar varð því mun meira en nefndarmenn hugðu þegar þeir hófu verkið.

Rannsóknin leiddi í ljós margvísleg mistök sem vörðuðu Íbúðalánasjóð, sum mjög alvarleg sem kostað hafa þjóðina milljarða króna og raunar er ekki séð fyrir endann á þeim kostnaði. Mistökin, sem gerð voru, má annars vegar rekja til vanþekkingar innan sjóðsins og meðal þeirra sem tengdust honum og hins vegar sinnuleysis stofnana stjórnsýslunnar. Þá verður ekki hjá því komist að nefna að ekki bættu heldur pólitísk áhrif og hagsmunatengsl úr skák.

2.2 Helstu niðurstöður

Um miðja síðustu öld var meginmarkmið húsnæðisstefnunnar að útvega nógu mikið af húsnæði þegar eftirspurn var mikil, m. a. vegna þéttbýlismyndunar. Fjármögnun ríkisins á íbúðabyggingum jókst sífellt eftir stofnun Húsnæðismálastofnunar og varð að meginfarvegi húsnæðisstefnunnar. Fjármálamarkaðir voru frumstæðir og óvirkir, m. a. vegna mikillar verðbólgu, haftastefnu og vaxtastýringar ríkisins. Með tímanum jókst vægi fjármögnunar fasteignaviðskipta á kostnað húsbygginga. Við stofnun Íbúðalánasjóðs 1999 var félagslegum þætti húsnæðisstefnunnar komið fyrir í viðbótarlánakerfi þar sem voru veitt allt að 90% lán. Mun fleiri áttu rétt á þeim en áður höfðu átt rétt á félagslegum stuðningi. Árið 2004 var viðbótarlánakerfið aflagt og 90% lán buðust öllum. Hlutverk Íbúðalánasjóðs var þá ekki lengur félagslegt heldur að nota ríkisábyrgð til þess að veita sem flestum lán til íbúðakaupa á sem lægstum vöxtum.

Íbúðalánasjóður skal „stuðla að því með lánveitingum [...] að landsmenn geti búið við öryggi og jafnrétti í húsnæðismálum“ og fjármunum sérstaklega varið „til þess að auka möguleika fólks til að eignast eða leigja húsnæði á viðráðanlegum kjörum.“1 Húsnæðisstefnan er óljós og ekki liggja fyrir þau markmið sem ætlunin er að ná eða greining á því hvernig unnt sé að ná þeim með lánveitingum. Raunar er ekki að sjá nein rök fyrir aðkomu hins opinbera að almennum lánveitingum á húsnæðismarkaði eftir að vaxtafrelsi var komið á, nútímavæðingu fjármagnsmarkaða lauk og ríkisbankarnir voru seldir.

Þrátt fyrir framangreint er erfitt að túlka þær breytingar, sem gerðar voru á fjármögnun Íbúðalánasjóðs og útlánum á árinu 2004, öðruvísi en sem markaðssókn. Ríkisábyrgð var notuð til þess að laða að m. a. erlent áhættufé til þess að lækka vexti. Uppgreiðsluáhætta Íbúðalánasjóðs var stóraukin og var þar farið gegn ráðleggingum sérfræðinga. Greiðslubyrði útlána var lækkuð og lánsupphæðir og lánshlutföll hækkuð. Íbúðalánasjóði var gert mun erfiðara en áður að bregðast við samkeppni á markaðnum einmitt þegar búast mátti við að hún myndi aukast enda höfðu ýmsir bent sjóðnum á að viðskiptabankarnir ætluðu sér aukna hlutdeild á fasteignalánamarkaðnum.

Í stað þess að draga úr umsvifum ríkisins á markaði fyrir fjármögnun fasteignaviðskipta þegar einkaaðilar höfðu getu og vilja til að sinna henni, var því uppgreiðslufé sem streymdi til sjóðsins ráðstafað þannig að það skilaði sem mestri ávöxtun. Íbúðalánasjóður greip m.a. til þess að fjármagna samkeppni bankanna við sjálfan sig þótt hún væri honum afar kostnaðarsöm.

Starfsemi Íbúðalánasjóðs víkkaði út fyrir lánveitingar til húsnæðiskaupa og undir formerkjum áhættustýringar var hann rekinn sem fjárfestingarbanki, fjármagnaður með útgáfu ríkistryggðra skuldabréfa. Sjóðurinn fjárfesti í skuldabréfum og veðlánasöfnum og gerði lánasamninga við aðrar fjármálastofnanir. Til hans voru ekki gerðar sömu kröfur um eigið fé, laust fé eða menntun og reynslu stjórnarmanna og til annarra fjármálastofnana. Hann laut ekki heldur sama eftirliti og þær.

Stjórnsýsluleg staða Íbúðalánasjóðs sem sjálfstæðrar stofnunar var illa skilgreind og í raun óviðeigandi þegar mið er tekið af því að um er að ræða áhrifamikið stjórntæki á sviði húsnæðismála. Sjálfstæði stofnana skal aðeins innleitt í undantekningartilvikum þegar kostir þess vega þyngra en ókostirnir. Skilgreining sjóðsins sem félagslegrar þjónustustofnunar er í meginatriðum röng. Starfsemi hans ber flest merki fjármálafyrirtækis á húsnæðislánamarkaði sem auk þess er í beinni samkeppni við einkafyrirtæki.

Starfshættir stjórnarinnar einkenndust af illa skilgreindu hlutverki og of víðu verksviði, svo og ónógri þekkingu stjórnarmanna á starfsemi sjóðsins sem útlánastofnunar. Úrskurðir í smærri málum tóku stóran hluta af tíma stjórnarinnar. Starfsreglur stjórnar komu ekki fram fyrr en á áttunda starfsári Íbúðalánasjóðs.

Stjórnin sinnti ekki eftirlitshlutverki sínu sem skyldi þrátt fyrir ábendingar frá Fjármála-eftirlitinu um að nýta sér innri endurskoðun. Stefnumótun af hálfu stjórnar var í lágmarki en sú vinna fór fram í ráðuneytinu í náinni samvinnu við æðstu stjórnendur og sérfræðinga Íbúðalánasjóðs. Innleiðing innra eftirlits dróst í rúman áratug án þess að haldbærar ástæður hafi verið gefnar fyrir því en sá dráttur var með öllu óviðunandi og kom sér verulega illa í ljósi umfangsmikilla breytinga sem urðu í rekstri stofnunarinnar árið 2004 með upptöku íbúðabréfakerfisins og 90%-lánanna. Verksvið framkvæmdastjóra var óskilgreint fram til ársins 2006 þegar fyrsta erindisbréfið um stöðugildið var samið. Almennt virðist stjórnun hafa einkennst af óformlegum samskiptum innan stofnunarinnar en einnig við ráðuneytið.

Samkvæmt 10. tl. (áður 9. tl.) 9. gr. laga nr. 44/1998, um húsnæðismál, skal Íbúðalánasjóður fylgjast með íbúðaþörf í landinu og áætlanagerð sveitarfélaga um þörf á íbúðarhúsnæði. Ekki er að sjá að stjórnendur sjóðsins hafi haft mikinn áhuga á að sinna því rannsóknar- og eftirlitshlutverki fyrr en árið 2008 en þá var ástandið á fasteignamarkaðnum orðið slæmt. Svo virðist sem stjórnendur sjóðsins hafi álitið að þeim bæri að samþykkja allar lánsumsóknir að uppfylltum ákveðnum lágmarksskilyrðum og að ekki væri heimilt að synja umsóknum á grundvelli þess að ekki væri þörf fyrir íbúðir.

Í tilteknum lánaflokkum kváðu reglur á um að með umsóknum um lán ættu að berast áætlanir um íbúðaþörf eða staðfesting á íbúðaþörf í viðkomandi sveitarfélagi. Íbúðalánasjóður lét nægja að slík gögn fylgdu umsóknum í stað þess að fara yfir þær með það að markmiði að gæta þess að þörf væri á byggingunum. Vitað var að í mörgum tilvikum væri lítið að marka slíkar áætlanir og staðfestingar. Segja má að með því að lána til uppbyggingar húsnæðis þar sem þess var ekki þörf hafi Íbúðalánasjóður virt að vettugi þá útlánaáhættu sem slíkar lánveitingar fólu í sér.

Útboð á innheimtu og tengdri þjónustu fyrir Íbúðalánasjóð sem fram fór árið 1999 var illa ígrundað. Boðin voru út saman aðskilin verkefni sem kröfðust ólíkrar þekkingar sem gerði væntanlegum tilboðsgjöfum erfitt fyrir. Þarfir Íbúðalánasjóðs voru ekki nægilega vel skilgreindar í útboðsgögnum en starfsfólk sjóðsins hafði litla sem enga aðkomu að gerð þeirra. Enda fór það svo að lægstbjóðandi, fyrirtækið Fjárvaki ehf., dótturfélag Kaupfélags Skagfirðinga, gat ekki staðið við gerða samninga og var samningum því rift í byrjun árs 2002. Við samningsslitin var Fjárvaka greidd fjárhæð sem var sambærileg því sem fyrirtækið hefði fengið í sinn hlut ef það hefði staðið við gerða samninga.

Sama dag og samstarfi var hætt við Fjárvaka var einnig skrifað undir tvo samninga við Sparisjóð Hólahrepps, samstarfsaðila Fjárvaka. Sá fyrri var samkomulag um að sparisjóðurinn myndi veita Íbúðalánasjóði áfram innheimtuþjónustu. Var það í besta falli óeðlilegt því að upphaflega var farið í útboðið þar sem sambærilegur samningur við Búnaðarbanka Íslands hafði verið kærður til eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) og niðurstaðan verið sú að samningurinn væri útboðsskyldur. Jafnframt voru forsendur útboðsins allt aðrar en í samningnum sem gerður var við Sparisjóð Hólahrepps og því hefði verið eðlilegast að bjóða út þjónustuna að nýju. Síðari samningurinn sneri að vistun 300 milljóna króna öryggissjóðs Íbúðalánasjóðs hjá sparisjóðnum. Sá samningur var óforsvaranlegur út frá sjónarmiðum lausafjárstýringar og var ekki gerður með hagsmuni Íbúðalánasjóðs í huga.

Sama dag og samningarnir voru undirritaðir samþykkti Íbúðalánasjóður reikning frá Sparisjóði Hólahrepps upp á rúmar 16 milljónir króna sem enduðu á reikningi Fjárvaka. Athygli vekur að einn af forsvarsmönnum Fjárvaka undirritaði samningana fyrir hönd sparisjóðsins en hann var ekki prókúruhafi þótt hann hafi verið stjórnarmaður í sparisjóðnum.

Árið 2004 ákváðu stjórnvöld að fara vissa vegferð með Íbúðalánasjóð. Hún fólst í breyttum útlánum og fjármögnun þeirra. Í fyrsta lagi var húsbréfakerfið lagt niður og íbúðabréfakerfið tekið upp með beinum peningalánum. Í öðru lagi var hámarkslánsfjárhæð hækkuð mikið og veðhlutfall almennra lána sjóðsins hækkað úr 65% í 90%. Þessi vegferð endaði illa og varð þjóðinni dýrkeypt.

Upphaf áforma um 90% veðhlutfall lána Íbúðalánasjóðs (eða 90% lán eins og þau voru almennt kölluð) má rekja til kosningaloforðs Framsóknarflokksins fyrir alþingiskosningarnar 2003. Hærra veðhlutfall var í framhaldinu sett í stjórnarsáttmála ríkisstjórnar Sjálfstæðis- og Framsóknarflokks.

Upphaf áforma um íbúðabréfakerfið má rekja til þess að áhugi útlendinga á húsbréfum Íbúðalánasjóðs jókst um aldamótin. Þessi áhugi var talinn af hinu góða. Vilji var til að gera skuldabréf Íbúðalánasjóðs enn áhugaverðari því að það myndi lækka vexti á íbúðalánum. Árið 2001 skipaði fjármálaráðherra nefnd um endurskipulagningu á útgáfumálum sjóðsins. Nefndin komst að þeirri niðurstöðu að gefa ætti út eina gerð bréfa, íbúðabréf, til að fjármagna lánveitingar Íbúðalánasjóðs og lagði til þá grundvallarbreytingu að íbúðabréfin yrðu ekki innkallanleg (sjóðurinn gæti ekki greitt þau upp) en þess í stað yrði uppgreiðslugjald lagt á lántakendur.

Í árslok 2003 var ákveðið að semja lagafrumvarp um upptöku íbúðabréfakerfisins en láta áform um 90%-lán bíða að sinni. Í miðri vinnu við gerð lagafrumvarpsins var snúið af leið og ákveðið að hafa ekki uppgreiðslugjald á lánum í nýju íbúðabréfakerfi. Áður hafði verið gengið út frá að íbúðabréfin yrðu ekki innkallanleg en uppgreiðslugjald á lánum sjóðsins kæmi í staðinn. Við þetta jókst áhætta gríðarlega. Við vissar aðstæður gat tap sjóðsins orðið slíkt að eigið fé hans þurrkaðist út og skattgreiðendum yrði sendur milljarðatuga reikningur. Við aukinni áhættu var reynt að bregðast með ófullnægjandi hætti. Óraunsætt traust var lagt á að áhættustýringarkerfi gæti leyst vandann.

Íbúðabréfakerfið var tekið upp 1. júlí 2004 og húsbréfakerfið lagt niður. Í lok júní fór fram stórt skiptiútboð þar sem eigendum húsbréfa og húsnæðisbréfa var gefinn kostur á að skipta bréfum sínum í hin nýju íbúðabréf. Skuldabréfaskiptin voru ein verstu og afdrifaríkustu mistök sem Íbúðalánasjóður hefur gert, ef ekki þau allra verstu. Sjóðurinn tapaði að lágmarki 21 milljarði (á verðlagi 2012) vegna þeirra. Þar fyrir utan tapaði sjóðurinn 3,5 milljörðum (m.v. verðlag og vexti 2012) á reiknivillu sem gerð var í skiptunum (1,5 milljörðum m.v. verðlag og vexti 2004). Skiptin hrundu af stað afar slæmri atburðarás.

Ein stór skuldabréfaskipti í stað fleiri minni gerðu það að verkum að mikið var í húfi að þau tækjust vel. Íbúðalánasjóður ákvað að hafa skiptiálagið lágt (ákvörðunarferlið var afleitt) og að lengra yrði í gjalddaga á bréfunum sem skipt var í. Hvort tveggja var gert á kostnað eigin hagsmuna sjóðsins.

Skiptiútboðið var framkvæmt á forsendum sem stóðust ekki og vanrækt var að gaumgæfa. Um 31% húsbréfa var ekki skipt. Þau húsbréf áttu að virka sem fullnægjandi áhættuvörn, hægt væri að greiða þau upp (kalla inn, draga út) ef til uppgreiðslna kæmi og nota þannig uppgreiðslufé til að minnka skuldir Íbúðalánasjóðs.

Til að gera langa sögu stutta reyndist þessi áhættuvörn mjög takmörkuð þegar gríðarlegar uppgreiðslur hófust í ágúst 2004, hún mistókst í raun. Heimildir til útdráttar reyndust miklu minni en get hafði verið ráð fyrir. Einungis var hægt að mæta um fjórðungi uppgreiðslna með útdrætti húsbréfa. Þrír fjórðu uppgreiðslnanna sköpuðu því vanda hjá sjóðnum. Eitthvað annað varð að gera við það fé til að ávaxta það.

Uppgreiðslurnar hófust þegar KB-banki hóf að veita íbúðaveðlán 23. ágúst 2004 og aðrir bankar nokkrum dögum seinna. Auk þess vanda sem uppgreiðslurnar sköpuðu var spurning hvað Íbúðalánasjóður átti að gera þegar aðrir buðu hagstæð íbúðaveðlán. Eðlilegast hefði verið að hann hefði tekið þann kostinn að halda sig til hlés og einbeita sér að því að lágmarka eigið tap og sinna hópum sem bankarnir sinntu ekki. Íbúðalánasjóður gerði það ekki heldur fór í samkeppni við bankana og reyndi að halda sínum hlut með ýmsum ráðum.

Þrátt fyrir hinar miklu uppgreiðslur hélt sjóðurinn áfram að selja íbúðabréf á markaði og fékk þannig inn enn meira fé. Uppgreiðslur voru meiri en útlán hjá sjóðnum í hverjum mánuði frá september 2004 til apríl 2006. Á því tímabili voru uppgreiðslur umfram útlán samtals 112 milljarðar og það var fé sem sjóðurinn hafði engin not fyrir. Samt sem áður sótti hann sér til viðbótar 69 milljarða af markaði á sama tímabili með útgáfu (sölu) íbúðabréfa þannig að fé sem hann hafði ekkert með að gera var samtals um 181 milljarður á umræddu tímabili. Engin haldbær ástæða var fyrir þessum útgáfum enda juku þær vanda sjóðsins stórlega.

Áframhaldandi útgáfur voru réttlættar með ýmsum hætti, m.a. að stöðvun útgáfu minnkaði áhuga erlendra fjárfesta á íbúðabréfum. Reyndar bendir margt til þess að markmið um kaup útlendinga á íbúðabréfum hafi skyggt á flest annað hjá Íbúðalánasjóði og byrgt forystu sjóðsins sýn á grunnhlutverk sitt.

Fljótlega eftir að uppgreiðslur hófust hjá sjóðnum ákváðu yfirvöld að hækka veðhlutfall lána Íbúðalánasjóðs upp í 90% auk þess að hækka hámarkslán ríflega. Þar sem almenningur tók lán hjá bönkum og sparisjóðum í stórum stíl hafði það minni áhrif en ella á fjármögnunarkosti fólks. Hins vegar gerði þetta að verkum að Íbúðalánasjóður gat aukið útlán sín.

Íbúðalánasjóður ákvað í desember 2004 að ávaxta umframfé sitt með lánssamningum við banka og sparisjóði. Sjóðurinn lánaði bönkum og sparisjóðum samtals 95 milljarða króna á tímabilinu desember 2004 til desember 2005. Þessi lán juku getu banka og sparisjóða til að veita íbúðaveðlán, sem aftur leiddu til meiri uppgreiðslna hjá sjóðnum. Þær ollu honum tapi auk þess að auka enn á þensluna í hagkerfinu. Með lánunum fór sjóðurinn á vissan hátt fram hjá eigin reglum um hámarkslán.

Eðlilegasta ráðstöfun uppgreiðslufjár hefði verið að bjóða það til útlána, sem var gert, og hætta útgáfu íbúðabréfa á meðan og eftir atvikum kaupa eigin fjármögnunarbréf, þ.e. íbúðabréf. Lánin til banka og sparisjóða hafa verið réttlætt með því að þau hafi gefið betri vexti en slík kaup. Það er vafasamt þegar tekið er tillit til rekstrarkostnaðar, útlánaáhættu og uppgreiðsluáhættu. Lánin fólu í sér mun meiri áhættu en að kaupa eigin bréf. Vafasamt er að nokkur ávinningur hafi verið í því fólginn fyrir Íbúðalánasjóð að gera lánssamningana við banka og sparisjóði.

Varðandi það hvort lánssamningarnir hafi staðist lög ber allt að sama brunni; allt bendir til að þeir hafi verið ólöglegir.

Hlutverk Ríkisábyrgðasjóðs er meðal annars að fylgjast með rekstri þeirra aðila sem ríkissjóður hefur gengið í ábyrgð fyrir. Ríkisábyrgðasjóður fylgdist sérstaklega vel með stöðu Íbúðalánasjóðs á árunum 2004‒2006 og benti ötullega á það sem honum fannst athugavert. Til að fylgjast með stöðu ÍLS óskaði Ríkisábyrgðasjóður reglulega eftir upplýsingum frá Íbúðalánasjóði sem var tregur til að láta þær af hendi og svaraði gjarnan seint enda þótt Ríkisábyrgðasjóður hefði lagalega heimild til að afla þeirra gagna sem hann taldi mikilvæg til að sinna eftirliti sínu.

Þrátt fyrir eindreginn vilja Ríkisábyrgðasjóðs til að upplýsa viðeigandi aðila um áhyggjur sínar virðast umsagnir og áhyggjur hans almennt hafa fengið lítið vægi. Að auki má nefna að Ríkisábyrgðasjóður hafði afar veik stjórntæki til að framfylgja hlutverki sínu og takmarkaðan pólitískan stuðning til að beita þeim stjórntækjum sem þó voru tiltæk. Því komst Íbúðalánasjóður upp með að taka lítið tillit til athugasemda og umsagna Ríkisábyrgðasjóðs á miklum umbrotatímum árin 2004–2006.

Þegar uppgreiðslur lána hófust hjá Íbúðalánasjóði haustið 2004 safnaðist mikið fé hjá sjóðnum sem hann síðan lánaði bönkum og sparisjóðum þar sem hann taldi sig ekki fá nægilega góða ávöxtun hjá Seðlabanka Íslands. Alls fóru 95 milljarðar þannig aftur út í hagkerfið sem jók enn á ærna þenslu. Það sætir furðu að Seðlabankinn, sem lögum samkvæmt á að stuðla að stöðugu verðlagi, skuli ekki hafa séð neinar leiðir færar til að koma uppgreiðslufénu fyrir.

Ríkisendurskoðun skrifaði tvær skýrslur um Íbúðalánasjóð á árunum 2005-2006. Fyrri skýrslan var stjórnsýsluúttekt fyrir félagsmálanefnd Alþingis og fjallaði um lánssamninga sjóðsins við banka og sparisjóði. Hin síðari var rituð að beiðni ráðuneyta félagsmála og fjármála og í henni var mat lagt á líkur þess að reyna myndi á ríkisábyrgðina á skuldbindingum Íbúðalánasjóðs. Ríkisendurskoðun var í reynd vanhæf til þess að gera nokkra úttekt á sjóðnum þar sem hún sá um innri endurskoðun hans á framangreindu tímabili. Þar að auki eru báðar skýrslurnar því marki brenndar að vera málstaði Íbúðalánasjóðs hagstæðari en efni standa til.

Rannsóknarnefndin skoðaði 21 úttekt sem Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn (AGS) og Efnahags- og framfarastofnunin (OECD) gerðu á íslensku efnahagslífi á árunum 1999–2012 og þær athugasemdir sem þar koma fram um húsnæðisstefnu stjórnvalda. Íbúðalánasjóður hefur verið að meira eða minna leyti í brennidepli í þessum úttektum stóran hluta tímabilsins. OECD hefur hvatt til einkavæðingar húsnæðislánveitinga ríkisins síðan á dögum Húsnæðisstofnunar.

Frá árinu 2003 hefur verið talin brýn þörf á úrbótum í málefnum Íbúðalánasjóðs. Í úttektum beggja aðila á árunum 2005 og 2006 voru eindregið lagðar til gagngerar breytingar á Íbúðalánasjóði og sett fram raunhæf leiðarljós og hugmyndir um útfærslur. Síðan þá hefur verið margítrekað að ekki verði búið áfram við óbreytt fyrirkomulag og hvatt til að umbótum sé ekki slegið á frest. Meginröksemdin fyrir breyttu hlutverki Íbúðalánasjóðs liggur í óeðlilegum og skaðlegum áhrifum þess á efnahagslífið, vaxtarmöguleika hagkerfisins og áhættu ríkissjóðs að fjármálastofnun í ríkiseigu, sem nýtur ríkisábyrgðar á skuldbindingum sínum og verður fyrir beinum afskiptum stjórnmálamanna, skuli veita almenna lánafyrirgreiðslu á niðurgreiddum kjörum í samkeppni við einkarekna aðila. Einkum var samkeppni Íbúðalánasjóðs við bankana óheppileg á árunum 2005–2006 þegar lágir vextir á húsnæðislánum grófu undan aðgerðum Seðlabankans til að slá á þenslu.

Þrátt fyrir vilja og einhverja viðleitni stjórnvalda til að fara eftir ráðleggingum AGS og OECD í gegnum tíðina var ekki gripið til neinna aðgerða sem hefðu getað skilað þeim árangri sem í húfi var. Loks virðist sem ítrekuð varnaðarorð og gagnrýni AGS og OECD á stefnuna í húsnæðismálum á árunum 2003–2008 hafi ekki verið til þess fallin að afla íslenskum stjórnvöldum trausts og trúverðugleika á alþjóðavettvangi. Þessi hluti rannsóknarinnar hefur því staðfest að sú tregða sem ríkti gagnvart því að taka á málum Íbúðalánasjóðs var röksemdum og ráðleggingum færustu alþjóðlegu sérfræðinga yfirsterkari.

Fyrir breytingar á fjármögnun og útlánum Íbúðalánasjóðs árið 2004 var engin formleg áhættustýring innan sjóðsins enda var takmörkuð þörf fyrir slíkt. Breytt fyrirkomulag hafði þau áhrif að vaxtaáhætta sjóðsins, einkum uppgreiðsluáhætta, jókst. Til að mæta þessari auknu áhættu mælti löggjafinn fyrir um að Íbúðalánasjóður skyldi setja sér áhættustýringarstefnu. Íbúðalánasjóður fékk sænska ráðgjafafyrirtækið Capto til að setja fram stefnuna og koma upp áhættustýringarkerfi í því skyni að efla stýringu og eftirlit með áhættu sjóðsins og draga úr henni sem kostur væri.

Áhættustýringu sjóðsins var samt sem áður verulega ábótavant eftir að henni var komið á. Starfsmenn sjóðsins virðist hafa skort þekkingu til að nýta eftirlitskerfið og þær áhættustýringaraðferðir sem komið var á laggirnar fyrir sjóðinn. Fram að haustinu 2005 sá Capto um útreikningana fyrir sjóðinn en starfsmenn sáu um að túlka niðurstöður fyrirtækisins í skýrslum til eftirlitsaðila. Íbúðalánasjóður túlkaði niðurstöður Capto oft ranglega og nýtti ekki alla útreikninga fyrirtækisins. Samkvæmt áhættustýringarstefnunni átti að meta gjaldfærni sjóðsins með því að reikna nokkra áhættumælikvarða að gefnum ákveðnum forsendum um uppgreiðslur. Skömmu eftir breytingarnar í júlí 2004 hófu bankar að bjóða hagstæð íbúðaveðlán og uppgreiðslur lána urðu miklar árin 2004 og 2005. Samt sem áður birti sjóðurinn niðurstöður útreikninga á tilteknum áhættumælikvörðum í skýrslum til eftirlitsaðila án þess að gera ráð fyrir uppgreiðslum. Skýrslur til eftirlitsaðila eru hluti af eftirlitskerfi sjóðsins með áhættu og ef þær eru rangar eða ófullnægjandi gefa þær ekki rétta mynd af stöðunni og eru því gagnslitlar, ef ekki skaðlegar.

Eftir að starfsmenn ÍLS tóku sjálfir við útreikningunum einfölduðu þeir stóran hluta af útreikningum Capto. Það varð til þess að reiknaðir áhættumælikvarðar endurspegluðu ekki raunverulega áhættu sjóðsins. Sumir útreikningar í skýrslum til eftirlitsaðila voru rangir og oft endurteknir úr eldri skýrslum. Það gerði illt verra að Fjármálaeftirlitið sem fékk skýrslurnar virtist ekki taka eftir þessu – að minnsta kosti voru ekki gerðar athugasemdir af hálfu eftirlitsins. Einnig er ljóst að oft var ekki lögð vinna í að túlka hvað uppfærðar niðurstöður útreikninga þýddu. Virkt eftirlitskerfi með áhættu og raunhæft mat á áhættu eru forsenda þess að réttum áhættustýringaraðferðum sé beitt. Þar sem starfsmenn sjóðsins virðast ekki hafa skilið áhættustýringarstefnuna beitti sjóðurinn ekki réttum fyrirbyggjandi aðgerðum til að draga úr áhættu.

Afleiðingar þessa voru alvarlegar þar sem áhættustýring sjóðsins varði hann aldrei fyrir einum stærsta áhættuþættinum, þ.e. uppgreiðsluáhættu, og ýmsar aðgerðir sjóðsins í nafni áhættustýringar juku áhættu sjóðsins í stað þess að draga úr henni. Til að mynda hélt sjóðurinn áfram útgáfu íbúðabréfa á tímum þegar augljóst mátti vera að rétt væri að draga úr útgáfunni eða hætta henni. Sjóðurinn átti heldur aldrei viðskipti með eigin fjármögnunarbréf en það var og er eitt helsta tæki hans til að stýra uppgreiðsluáhættu. Sumar aðgerðir sjóðsins voru í takt við áhættustýringarstefnu hans, svo sem að gefa út stutt 10 ára skuldabréf.

Aðgerðaleysi starfsmanna og rangar aðgerðir sem juku áhættu sjóðsins réðu miklu um það að staða Íbúðalánasjóðs versnaði frá haustinu 2004. Auknar uppgreiðslur á útlánum Íbúðalánasjóðs árin 2004 og 2005 leiddu til þess að vaxtamunar eigna og skulda minnkaði. Þar sem Íbúðalánasjóður notaði ekki helsta stýristæki sitt, sem var að kaupa eigin bréf á markaði, og náði ekki að endurfjárfesta á nægilega háum vöxtum miðað við þá vexti sem skuldir hans báru dugðu tekjur fljótt ekki fyrir gjöldum og með tímanum minnkaði eigið fé sjóðsins í samræmi við það.

Á árunum 2004–2008 færðu starfsmenn sjóðsins lausafé hans í auknum mæli í áhættusamari fjárfestingar, sem báru hærri vexti en áhættuminni fjárfestingarkostir. Við hrunið haustið 2008 var stór hluti af lausafé Íbúðalánasjóðs í áhættufjárfestingum, þar á meðal lánshæfistengdum skuldabréfum og verðbréfasjóðum Auk þess var mikið um opna afleiðusamninga við íslensku viðskiptabankana. Við hrunið tapaði sjóðurinn miklum fjármunum vegna lausafjárstýringar.

Útlánaáhætta er einn stærsti áhættuþáttur Íbúðalánasjóðs og því nauðsynlegt að hann stýri henni til þess að tryggja sjálfbærni í rekstri. Það er gert með því að beita fyrirbyggjandi aðgerðum sem minnka útlánaáhættuna og setja álag á útlánsvexti til að mæta útlánatapi. Ef tekjur sjóðsins eru ekki umfram útlánatap og annan kostnað lækkar eigið fé hans sem nemur mismuninum. Í áhættustýringarstefnu Íbúðalánasjóðs var tekið fram að hún tæki ekki til útlánaáhættu. Stýring og eftirlit með útlánaáhættu áttu ekki formlegan sess í skipuriti Íbúðalánasjóðs fyrr en árið 2010.

Að mati stjórnar og stjórnenda Íbúðalánasjóðs takmarkaðist stýring og eftirlit sjóðsins með útlánaáhættu við reglur um lánshlutföll og hámarkslán því sjóðnum væri, lögum samkvæmt, skylt að lána öllum sem uppfylltu lánaskilyrðin. Þó var alltaf í höndum Íbúðalánasjóðs að setja reglur um greiðslumat væntanlegra lántakenda og veðhæfni fasteigna og stýra m.a. þannig útlánaáhættu. Ætla má að ekki hafi nægjanlegt tillit verið tekið til útlánaáhættu við veitingu útlána, sérstaklega eftir breytingar á reglum um hámarkslán og lánshlutföll.

Íbúðalánasjóður slakaði á lánaskilyrðum til að mæta aukinni samkeppni frá öðrum lánastofnunum síðsumars 2004 og jók þar með útlánaáhættu sína. Til að mynda voru minni kröfur gerðar í greiðslumati lántakenda á svipuðum tíma og löggjafinn ákvað að auka veðhlutfallið í allt að 90% af kaupverði. Slakari lánaskilyrði urðu m.a. til þess að útlánavöxtur sjóðsins náði hámarki árið 2005 en þá var húsnæðisverð jafnframt orðið hátt í sögulegu samhengi og ekki líklegt að það héldist lengi svo. Því var stór hluti af lánum sjóðsins veittur þegar húsnæðisverð var hátt og veðhlutfall hærra en áður eða 90%. Húsnæðisverð hækkaði enn næstu misserin og því voru meiri líkur á að útlán sem voru veitt á árunum 2004–2007 lentu í vanskilum en önnur. Þegar fasteignaverð tók að lækka í byrjun árs 2008 og höfuðstóll útlána hækkaði vegna aukinnar verðbólgu dugði veð í mörgum tilvikum ekki fyrir láninu á sama tíma og margir lántakendur réðu ekki við þyngri greiðslubyrði.

Útlánaáhætta Íbúðalánasjóðs jókst einnig í uppsveiflunni vegna breyttrar samsetningar útlánasafns sjóðsins. Helstu breytingarnar voru aukin útlán til lögaðila og landsvæða utan höfuðborgarsvæðisins. Árið 2006 var hætt að gera það að skilyrði lánveitingar til byggingaraðila að hann legði fram ábyrgðaryfirlýsingu frá viðurkenndri fjármálastofnun. Í kjölfarið jukust útlán Íbúðalánasjóðs til byggingaraðila en svo virðist sem Íbúðalánasjóður hafi sótt fram á þennan lánamarkað í ljósi aukinnar samkeppni við banka. Helmingur af útlánum Íbúðalánasjóðs til byggingaraðila var í meira en þriggja mánaða vanskilum árin 2010 og 2011.

Íbúðalánasjóður hefði getað brugðist við aukinni áhættu vegna slakari lánaskilyrða með því að leggja hærra álag á útlánsvexti þessara útlána. Þá hefði sjóðurinn þurft að leggja mat á áætlað útlánatap en ekki verður séð að hann hafi gert það enda sóttist hann eftir að lána sem mest í samkeppni við bankana.

Íbúðalánasjóður lánaði byggingarsamvinnufélögum, sjálfseignarstofnunum, byggingaverktökum og öðrum fyrirtækjum og félagasamtökum 122 milljarða króna á árunum 1999‒2012. Þetta var fimmtungur af öllum lánveitingum sjóðsins á þessu tímabili. Heimtur af mörgum lánum í þessum flokki voru slæmar, einkum lánum til leigufélaga og byggingaverktaka.

Mestu tapaði sjóðurinn á lánum til leigufélaga en mikið fé var lánað til þeirra eftir að átak til fjölgunar leiguíbúða hófst árið 2001. Umgjörðin um leigufélagalánin var illa hugsuð frá upphafi og margt stuðlaði að því að þau færu illa. Allt fram undir árslok 2004 námu þau hærra hlutfalli af byggingarkostnaði en á almennum lánum til heimila. Kröfur um eiginfjárhlutfall leigufélaga voru litlar. Lánað var gegn lægri vöxtum en annars tíðkaðist hjá sjóðnum. Að auki má færa rök að því að almennt sé varasamara að lána fyrirtækjum á húsnæðismarkaði en heimilum.

Þegar árið 2003 ritaði sviðstjóri þjónustusviðs hjá Íbúðalánasjóði minnisblöð til forstjóra sjóðsins þar sem hann lýsti áhyggjum af lánum til leiguíbúða og gerði tillögur um breytingar. Markmiðið með því að veita þessi lán hafði verið að leysa vandamál leigjenda en framkvæmdin hefði snúist um að leysa vandamál á byggingamarkaði. Sviðstjórinn nefndi að Byggðastofnun gerði miklu meiri kröfur um fjárhagsstyrk lánþega en sjóðurinn gerði til leigufélaga og að það fyrirkomulag að byggingaverktaki seldi leigufélagi í eigu sömu manna íbúðir byði heim hættu á að þær væru seldar of dýru verði. Í skýrslum hjá rannsóknarnefndinni kom fram að forráðamenn sjóðsins hefðu frá upphafi haft vantrú á sumum leiguíbúðaverkefnum sem lánað var til.

Byggingaverktakarnir þurftu að framvísa ábyrgðum frá fjármálastofnunum áður en þeir fengu lán en frá 2006 til 2008 hætti sjóðurinn að fara fram á bankaábyrgðir. Fyrrverandi framkvæmdastjóri sjóðsins sagði í skýrslutöku að ótti við að sjóðurinn missti viðskipti yfir til bankanna hefði átt mikinn þátt í þessum umskiptum. Sjóðurinn tapaði miklu fé á lánum til byggingaverktaka sem voru veitt meðan ábyrgða var ekki krafist.

Frá stofnun Íbúðalánasjóðs til ársins 2012 nemur bókfært tap sjóðsins 100 milljörðum króna á verðlagi ársins 2012, þar af 80 milljörðum frá árinu 2008. Bókfært tap vegna útlána og fullnustueigna nemur 57 milljörðum, vegna lausafjárstýringar 17 milljörðum og vegna uppgreiðslna o.fl. 27 milljörðum. Tap er hér skilgreint sem hvers konar fjárhagslegt tjón.

Óbókfært tap vegna stöðu sjóðsins í lok árs 2012 nemur allt að 170 milljörðum króna að núvirði, þar af 29 milljörðum vegna útlána og fullnustueigna, 11 milljörðum vegna lausafjárstýringar, 27 milljörðum vegna uppgreiðslna og 103 milljörðum vegna uppgreiðsluáhættu.

Heildartap sjóðsins frá stofnun nemur því allt að 270 milljörðum króna, þar af 86 milljörðum vegna útlána og fullnustueigna, 28 milljörðum vegna lausafjárstýringar, 54 milljörðum vegna uppgreiðslna og 103 milljörðum vegna uppgreiðsluáhættu. Stærsti einstaki liðurinn í tapi vegna lausafjárstýringar er vegna kaupa á lánshæfistengdum skuldabréfum á árunum 2007 og 2008, alls 14 milljarðar króna.

Af 86 milljarða útlánatapi sjóðsins eru tveir þriðju hlutar vegna útlána sem veitt voru á árunum 2005‒2008. Tapið skiptist jafnframt þannig að 50 milljarðar eru vegna lána til einstaklinga og 36 milljarðar vegna lána til lögaðila. Tap vegna lána til grannsvæða Reykjavíkur nemur 36 milljörðum og tæpir 8 milljarðar eru tilkomnir vegna 110%-leiðar. Hlutfallslega hefur sjóðurinn tapað mest á leiguíbúðalánum og á lánveitingum til Mið-Austurlands og grannsvæða Reykjavíkur.

Sjóðurinn átti umfangsmikil viðskipti við verðbréfasjóði á árunum 2007 og 2008. Í heildina varð hagnaður af þeim viðskiptum en ávöxtun sjóðsins af verðbréfasjóðunum var þó ekki mikil.

Sjóðurinn gerði mistök í útreikningi á verði íbúðabréfa í skiptiútboði í júlí 2004 sem kostuðu hann 1,5 milljarða á verðlagi ársins 2004. Á núvirði í lok árs 2012 nemur tapið vegna mistakanna 3,5 milljörðum.

Til að varpa ljósi á hvort eftirlit Alþingis, ráðuneytis, Fjármálaeftirlits, Seðlabanka Íslands og eftir atvikum annarra stofnana með Íbúðalánasjóði hafi verið fullnægjandi voru þessar stofnanir stjórnkerfisins skoðaðar og sjónum beint sérstaklega að sambandinu milli þeirra og Íbúðalánasjóðs.

Í stuttu máli má segja að eftirlit með starfsemi Íbúðalánasjóðs var ekki fullnægjandi. Almennt er meginskýringuna fyrir ófullnægjandi eftirliti að finna í útbreiddu skeytingarleysi í umgengni við eftirlit, skilningsleysi á því hvað gerir eftirlit virkt og trúverðugt og í áhrifum pólitískra ráðninga. Af þessum ástæðum brugðust stofnanir stjórnsýslukerfisins ein af annarri.

Þegar litið er til einstakra stofnana liggja ólíkar ástæður að baki því að eftirlit með Íbúðalánasjóði reyndist ekki fullnægjandi árið 2004 þegar umfangsmestu breytingarnar á lánastarfsemi sjóðsins voru gerðar.

Í fyrsta lagi hafði Alþingi afsalað sér aðkomu að tilnefningu í stjórn Íbúðalánasjóðs með lögum nr. 44/1998. Íbúðalánasjóður varð í kjölfarið sjálfstæðari gagnvart þinginu en ósjálfstæðari gagnvart flokkspólitísku valdi ráðherra sem einn skipaði í stjórn sjóðsins án tilnefningar.

Í öðru lagi gróf skipan fulltrúa úr félagsmálanefnd þingsins til setu í stjórn sjóðsins undan eftirlitshlutverki þingsins. Það dregur úr trúverðugleika eftirlits sitji aðilar báðum megin borðs því að enginn getur haft eftirlit með sjálfum sér.

Í þriðja lagi rýrðu pólitískar ráðningar, að því er séð verður, í stöður framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs, forstjóra Fjármálaeftirlits og bankastjóra Seðlabanka Íslands trúverðugleika og virkni eftirlits þessara stofnana með starfsemi sjóðsins.

Í fjórða lagi bjó Ríkisábyrgðasjóður yfir veikustu stjórntækjunum af framangreindum eftirlitsstofnunum. Þegar á reyndi skorti á þá pólitísku forustu sem til þurfti svo að Ríkisábyrgðasjóður gæti gegnt því hlutverki að varna því að ábyrgðir féllu á ríkissjóð.

Að lokum hafði Ríkisendurskoðun með samningi við Íbúðalánasjóð tekið að sér innri endurskoðun fyrir stofnunina og var þar með ekki lengur sá óháði aðili sem Alþingi þurfti á að halda til að gera úttekt á starfseminni. Með þessum samningi hafði Ríkisendurskoðun skapað sér vanhæfi og þar með skaðað eitt veigamesta eftirlitstæki þingsins.

Við innleiðingu kerfisbreytinga á Íbúðalánasjóði árið 2004 sem fólust í upptöku íbúðabréfakerfisins og 90% veðhlutfalls, myndaðist nokkur fjarlægð á milli nánustu samstarfsmanna félagsmálaráðherrans, sem voru m.a. starfsmenn ÍLS, og starfsmanna ráðuneytisins. Það hafði óheppilegar afleiðingar.

Ríkisstjórn Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks var samábyrg fyrir breytingunum 2004 en um þær var samt sem áður pólitískur ágreiningur milli flokkanna og jafnvel innan þeirra. Það veikti þá umgjörð og festu sem hefði þurft að vera til staðar við innleiðinguna. Þessi pólitíski ágreiningur endurspeglaðist í mismunandi afstöðu ráðuneyta og einnig annarra stofnana og veikti eftirlitið með Íbúðalánasjóði.

Miklar og hraðar breytingar urðu á íslenskum fjármálastofnunum og umhverfi þeirra um aldamótin. Yfirvöld lögðu meiri áherslu á að hvert og eitt fyrirtæki á fjármálamarkaði stæðist ýmsar kröfur en minni áhersla var lögð á að horfa á hvort fjármálakerfið í heild væri í góðu horfi.

---